Ideja da zemlje Zapadnog Balkana dobiju mogućnost ulaska u Schengenski prostor prije punopravnog članstva u Europskoj uniji ima pravni presedan i mogla bi građanima donijeti jednu od najkonkretnijih koristi europskih integracija.
Međutim, zahtijevala bi duboke reforme u upravljanju granicama, policijskoj suradnji, viznoj politici i vladavini prava, dok među stručnjacima postoje različite procjene o tome koliko bi države članice EU-a trenutačno bile spremne podržati takav model. Raspravu je posljednjih dana otvorio Kristof Bender, zamjenik predsjednika i viši analitičar Europske inicijative za stabilnost (ESI), koji je u autorskom tekstu za švicarski Neue Zürcher Zeitung predložio da EU državama Zapadnog Balkana ponudi jasnu mapu puta prema Schengenu kao međucilj na putu prema članstvu u Uniji.
Bender za portal FENA EU ističe da sama činjenica da država nije članica EU-a ne predstavlja nepremostivu pravnu prepreku. Već postoje zemlje koje su dio Schengenskog prostora, ali nisu članice EU-a, Island, Lihtenštajn, Norveška i Švicarska. Dakle, članstvo u Schengenu bez članstva u EU-u očigledno je moguće i pravni okvir postoji – kazao je Bender. Schengenski prostor danas obuhvaća 29 država – 25 članica Europske unije i četiri države Europskog udruženja slobodne trgovine, odnosno Island, Lihtenštajn, Norvešku i Švicarsku. Te četiri države uključene su kroz posebne sporazume o pridruživanju Schengenu.
Bender zbog toga smatra da bi i za Zapadni Balkan bio potreban posebno prilagođen sporazum. – Ne postoji fundamentalna pravna prepreka. To je pitanje političke volje, a ne pravne nemogućnosti – naglasio je. Jovana Marović, članica Savjetodavne skupine za javnu politiku Balkan u Europi (BiEPAG), bivša potpredsjednica Vlade i ministrica europskih poslova Crne Gore, znatno je opreznija kada je riječ o političkoj izvedivosti takvog scenarija.
Marović se godinama bavi proširenjem EU-a, vladavinom prava, antikorupcijskim politikama i europskim integracijama Zapadnog Balkana. Ona za portal FENA EU ocjenjuje da je u ovom trenutku rano očekivati da bi države članice pristale otvoriti unutarnje granice prema državama regije. Schengenski prostor je najosjetljivije područje europske integracije jer počiva na potpunom povjerenju u kontrolu vanjskih granica. Potpuno je nerealno očekivati da bi države članice EU-a naprasno otvorile svoje granice i u schengenski sustav pustile države koje se i dalje bore sa sustavnom korupcijom, organiziranim kriminalom i nefunkcionalnim pravosuđem – kazala je Marović.
Ulazak u Schengen ne podrazumijeva samo uklanjanje rampi na graničnim prijelazima. Država mora primjenjivati schengensku pravnu stečevinu, biti sposobna kontrolirati vanjsku granicu u ime svih članica, primjenjivati zajednička vizna pravila, učinkovito surađivati s policijskim i pravosudnim institucijama drugih država te se povezati sa Schengenskim informacijskim sustavom (SIS).
Spremnost se zatim provjerava kroz posebne evaluacije, a za ukidanje kontrola na unutarnjim granicama potrebna je suglasnost država Schengena. Bender smatra da bi u slučaju Zapadnog Balkana klasičnim schengenskim kriterijima trebalo dodati i jasne zahtjeve u području demokracije i vladavine prava.
Sadašnje članice Schengena koje nisu u EU-u stabilne su demokracije s vjerodostojnim rezultatima u vladavini prava. Zato bih očekivao da države članice, uz klasične kriterije, dodaju uvjete kojima bi se osiguralo da nove članice poštuju vladavinu prava i demokratske standarde – kazao je.
Bosna i Hercegovina već je prošla jedan veliki reformski proces vezan uz Schengen, viznu liberalizaciju. Njezini građani bez viza putuju u Schengenski prostor od prosinca 2010. godine. Bender upravo to vidi kao dokaz da zemlje regije mogu ispunjavati zahtjevne tehničke kriterije kada imaju jasno definiran cilj.
Kada su zemlje Zapadnog Balkana morale ispuniti standarde za bezvizno putovanje u Schengen, već su morale ostvariti rezultate u upravljanju granicama, sigurnosti dokumenata i politici azila. Schengensko članstvo bi, naravno, zahtijevalo dodatne reforme, ali nema razloga zbog kojeg Bosna i Hercegovina i ostale zemlje regije to ne bi mogle postići uz ozbiljan napor – kazao je.
Ipak, najnovija izvješća Europske komisije pokazuju da BiH još ima značajan posao pred sobom.
Europska komisija je u Izvješću o BiH za 2025. navela da je pravni i strateški okvir za upravljanje vanjskim granicama tek djelomično usklađen s pravnom stečevinom EU-a, dok upravljanje granicama treba dodatno unaprijediti. BiH je u siječnju 2025. usvojila novi Zakon o graničnoj kontroli, a u srpnju Strategiju i akcijski plan integriranog upravljanja granicom.
Važan korak napravljen je i kroz suradnju s Frontexom.
Sporazum o statusu potpisan je u lipnju 2025., a 31. listopada iste godine pokrenuta je prva operacija Frontexa u punom opsegu u BiH, uz najavu raspoređivanja više od 100 europskih službenika zajedno s pripadnicima Granične policije BiH.
Međutim, Komisija je konstatirala i da je četvrtina radnih mjesta u Graničnoj policiji ostala nepopunjena, da treba poboljšati infrastrukturu i opremu te dodatno suzbijati ilegalne prijelaze granice.
Jedan od posebno važnih problema je vizna politika.
Europska komisija je u prosincu 2025. navela da je BiH tijekom te godine čak nazadovala u usklađivanju s viznom politikom EU-a, broj odstupanja povećan je s osam na deset zbog dodatnih sezonskih bezviznih režima.
Komisija je ranije navela da BiH treba dalje usklađivati vizni režim, unaprijediti provjere putnika te razviti sustav razmjene podataka o putnicima.
U izvješću za 2025. navodi se i da BiH još nema potpuno funkcionalan središnji vizni informacijski sustav.
Marović upravo zbog širine tih zahtjeva smatra da su zemlje regije još udaljene od članstva u Schengenu.
Uvjeti su izuzetno komplicirani i rigorozni, od potpune sigurnosne kontrole granica i primjene Schengenskog informacijskog sustava do besprijekorne policijske suradnje i vladavine prava. Bez suštinskog obračuna s kriminalom i korupcijom, Schengen ostaje nedostižan – kazala je.
Iskustvo sadašnjih članica pokazuje da ni ispunjavanje velikog dijela tehničkih kriterija ne znači automatski i brzo ukidanje graničnih kontrola.
Hrvatska je postala članica EU-a u srpnju 2013., a Schengenu je u potpunosti pristupila 1. siječnja 2023.
Tek nakon evaluacija provedenih od 2016. do 2020. Vijeće EU-a zaključilo je da ispunjava potrebne uvjete.
Bugarska i Rumunjska postale su članice EU-a još 2007. godine. Vijeće je 2011. zaključilo da ispunjavaju potrebne tehničke uvjete, ali su kopnene granične kontrole ukinute tek 1. siječnja 2025., čime su obje zemlje postale punopravni dio Schengenskog prostora.
Marović smatra da upravo ta iskustva pokazuju koliko je, uz tehničku spremnost, važno političko povjerenje država članica.
Prema njezinoj ocjeni, među državama regije Crna Gora je trenutačno najbliže potrebnoj razini usklađenosti, posebno kroz pregovaračko poglavlje 24 – Pravda, sloboda i sigurnost.
EU je 2024. potvrdila da je Crna Gora ukupno ispunila privremena mjerila u poglavljima 23 i 24, nakon čega su utvrđena završna mjerila. Do srpnja 2026. Crna Gora je otvorila svih 33 poglavlja i privremeno zatvorila 18, a u prvoj polovici godine Vijeće EU-a uspostavilo je i posebnu radnu skupinu za izradu njezina pristupnog ugovora.
Marović, ipak, upozorava da ni Crna Gora schengenske uvjete ne može ispuniti preko noći, posebno u pogledu infrastrukture i rezultata u borbi protiv organiziranog kriminala.
Za građane BiH najvidljivija posljedica punog ulaska u Schengen bila bi granica s Hrvatskom.
Bender upozorava da se Schengen često pogrešno poistovjećuje sa slobodom kretanja ljudi unutar Europske unije.
Sloboda kretanja kao jedna od četiri slobode EU-a daje građanima država članica pravo da u drugim članicama žive, rade ili studiraju pod gotovo jednakim uvjetima kao domaći državljani.
Schengen se, s druge strane, prvenstveno odnosi na odsutnost sustavnih kontrola osoba na unutarnjim granicama.
Zato članstvo BiH u Schengenu samo po sebi ne bi građanima BiH automatski dalo pravo da se zaposle ili nastane bilo gdje u Europskoj uniji.
Ali bi, kaže Bender, posljedica na granici s Hrvatskom bila neposredna.
Ako bi Bosna i Hercegovina postala punopravna članica Schengenskog prostora, ne bi bilo sustavnih graničnih kontrola s Hrvatskom i ljudi bi mogli prelaziti s jedne na drugu stranu bez redovite granične kontrole. Ako bi Bosna i Hercegovina i Srbija obje postale članice Schengena, isto bi se odnosilo i na bosansko-srbijansku granicu – kazao je.
Schengenska pravila ipak dopuštaju privremeno ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama u iznimnim okolnostima i kao krajnju mjeru.
Sugovornici su suglasni da bi konkretna, građanima vidljiva korist mogla povećati motivaciju za reforme, ali različito procjenjuju rizike takvog modela.
Bender smatra da Schengen ne može biti zamjena za EU.
Sve nove članice EU-a trebale bi ući u Schengen nakon što ispune kriterije. To je samo jedan dio punopravnog članstva, a ne njegova zamjena. S obzirom na nedostatak kredibiliteta procesa pristupanja u nekoliko zemalja Zapadnog Balkana, mapa puta za Schengen mogla bi biti konkretan i dostižan međucilj – kazao je.
Marović smatra da bi, barem u teoriji, upravo slobodnije kretanje bilo jedna od najkonkretnijih koristi koju bi EU mogla ponuditi stanovnicima regije prije formalnog članstva.
Najveći problem procesa proširenja jest gubitak kredibiliteta i osjećaj građanki i građana da su reforme apstraktne. Kada bi EU ponudila opipljive koristi u području slobode kretanja, to bi poslužilo kao snažan motivacijski čimbenik i pritisak na vlasti da ubrzaju reforme – kazala je.
Istodobno upozorava na mogućnost da postupna integracija preraste u trajni status država koje koriste dio pogodnosti Unije, ali nemaju jednaka politička prava.
Koncept postupne integracije ima smisla isključivo ako služi kao ubrzivač i priprema za punopravno članstvo. Nipošto ne smije postati “utješna nagrada” ili alternativa koja bi države Zapadnog Balkana trajno ostavila bez prava glasa i izvan političke i institucionalne jezgre u kojoj se donose ključne odluke – istaknula je Marović.
Takav stav uklapa se i u njezina ranija upozorenja da modeli ograničenog ili “drugorazrednog” članstva ne bi trebali zamijeniti punopravno članstvo država koje ispune kriterije.
Još jedna točka oko koje se dvoje sugovornika približavaju jest pitanje treba li Zapadni Balkan primati u eventualni novi model kao cjelinu ili pojedinačno.
Bender smatra da bi proces morao biti strogo zasnovan na rezultatima.
Da bi bio privlačan i poticao reforme, morao bi biti meritokratski proces, zasnovan na ozbiljnim i detaljnim stručnim procjenama. Kada neka država ispuni kriterije, trebalo bi je primiti i ne tjerati je da predugo čeka da je druge sustignu – kazao je za portal FENA EU.
Marović također zagovara načelo pojedinačnih zasluga.
Svaka država mora biti tretirana posebno. Bilo bi nelogično i nepošteno da država poput Crne Gore, koja je već duboko u završnoj fazi pregovaračkog procesa, bude usporavana zato što ostatak regije nije na istoj razini – kazala je, dodajući da bi uspješan model jedne zemlje trebao biti poticaj ostalima, ali da krajnji cilj mora ostati punopravno članstvo za sve koji ispune uvjete.
EU već provodi politiku postupne integracije Zapadnog Balkana, ali Schengen zasad nije formalno ponuđen kao poseban međukorak prema članstvu.
Na samitu EU – Zapadni Balkan održanom u Tivtu u lipnju ove godine čelnici su razgovarali o postupnoj, reverzibilnoj i na zaslugama zasnovanoj integraciji, prvenstveno kroz Plan rasta, uključivanje u dijelove jedinstvenog tržišta i konkretne pogodnosti poput budućeg proširenja sustava “Roam Like at Home” na regiju.
EU je istodobno ponovila da punopravno članstvo Zapadnog Balkana ostaje cilj procesa.
Bender smatra da bi Schengen mogao biti sljedeći korak upravo zato što bi podrazumijevao i strožu suradnju u području sigurnosti.
Ispunjavanje schengenske pravne stečevine, pojačane kriterijima vladavine prava, značilo bi ozbiljne reforme, snažniju policijsku suradnju i bolju sigurnost. Uz toliko država članica koje na različite načine usporavaju proces proširenja, EU riskira da izgubi preostali kredibilitet na Zapadnom Balkanu. Ovo bi bio način da dio tog kredibiliteta vrati – kazao je.
Marović, s druge strane, smatra da države članice, posebno u trenutku kada su migracije i sigurnost granica među najosjetljivijim političkim pitanjima u Europi, još nisu spremne napraviti takav korak.
Bez obzira na to hoće li Benderova ideja prerasti u političku inicijativu, postojeći schengenski kriteriji daju prilično preciznu sliku onoga što bi BiH morala učiniti – dodatno uskladiti viznu politiku, ojačati Graničnu policiju, unaprijediti infrastrukturu i informacijske sustave, produbiti policijsku suradnju te pokazati održive rezultate u vladavini prava i borbi protiv organiziranog kriminala.
Za građane bi korist bila vrlo konkretna, jer bi granica s Hrvatskom iz vanjske, u redovitim uvjetima, postala unutarnja schengenska granica bez sustavne kontrole putnika.
Scena.ba
