Piše: Dnevni list / Miroslav Landeka
Intervju s prof. dr. sc. BOŽOM VUKOJOM, predsjednik udruženja FUK BIH
Predsjednik ste udruženja FUK BIH, koje djeluje u cijeloj Bosni i Hercegovini. Pišete knjigu “Financijsko upravljanje i kontrola u javnom sektoru BiH” zajedno s mr. Nedimom Ćustovićem, koji također ima veliko iskustvo u ovim poslovima.
Cilj FUK-a je da institucije posluju učinkovito, štede javna
sredstva, pružaju kvalitetne usluge građanima
1. Za početak, recite našim čitateljima što je FUK (Financijsko upravljanje i kontrola) i od čega se sastoji?
Financijsko upravljanje i kontrola (FUK) predstavlja integrirani sustav procedura, pravila, organizacijskih struktura i mehanizama koji omogućuju transparentno, učinkovito i odgovorno upravljanje javnim sredstvima. U suštini, FUK je temelj modernog javnog sektora i ključni element dobre uprave, jer omogućuje da se svaka aktivnost institucija odvija u skladu sa zakonima, planovima, pravilima i nadzorom. FUK se zasniva na pretpostavci da svaka institucija mora uspostaviti unutarnje kapacitete koji će spriječiti pogreške, zlouporabe, korupciju i neefikasno trošenje javnog novca te omogućiti pravodobno otkrivanje nepravilnosti i donošenje najboljih i odgovarajućih odluka. Zakon o FUK-u u BiH donesen je 2017. godine i doživio je izmjene i dopune, a rađen je prema načelima OECD-a.
Sustav FUK sastoji se od pet međusobno povezanih komponenti: kontrolno okruženje, upravljanje rizicima, kontrolne aktivnosti, informiranje i komunikacija te praćenje i izvještavanje. Kontrolno okruženje podrazumijeva organizacijsku kulturu, etičke standarde, jasnu podjelu odgovornosti i kompetentnost zaposlenika. Ako institucija nema zdravo kontrolno okruženje, nijedna druga komponenta FUK-a ne može funkcionirati. Upravljanje rizicima obuhvaća identifikaciju, procjenu i tretman rizika koji bi mogli utjecati na ostvarenje ciljeva. Kontrolne aktivnosti odnose se na pravila i procedure poput ovlaštenja, potpisivanja, provjera i revizija. Informacije i komunikacija osiguravaju da pravi podaci budu dostupni na vrijeme. Praćenje i izvještavanje omogućuju kontinuiranu evaluaciju sustava te donošenje korektivnih mjera. U konačnici, cilj FUK-a jest da institucije posluju učinkovito, štede javna sredstva, pružaju kvalitetne usluge građanima i jačaju povjerenje javnosti. On nije samo administrativni zahtjev nego alat koji modernizira javnu upravu i postavlja osnovu za borbu protiv korupcije i unapređenje kvalitete upravljanja u BiH.
2. Kako bi implementacija sustava „Tri linije obrane“ mogla unaprijediti nadzor u javnim institucijama BiH?
Model „Tri linije obrane“ prepoznat je kao najzreliji, međunarodno prihvaćen okvir za organizaciju sustava unutarnjih kontrola i nadzora. Uvođenje ovog sustava u javne institucije BiH značajno bi unaprijedilo transparentnost, odgovornost i kontrolu nad javnim sredstvima (a što nam, priznat ćete, najviše nedostaje), jer bi jasno definirao nadležnosti i smanjio preklapanje uloga i nejasnoće koje danas često dovode do propusta i zlouporaba. Tri linije obrane djeluju tako da svaka od njih ima jasnu funkciju: prva linija je operativni menadžment, druga linija su funkcije nadzora, a treća linija je interna revizija. Ovaj model ne samo da unapređuje organizaciju, već i stvara kulturu odgovornosti koja trenutačno nedostaje u velikom broju institucija BiH na svim razinama.
Primjena prve linije obrane značila bi da rukovoditelji službi i sektora preuzmu neposrednu odgovornost za upravljanje rizicima, provođenje kontrola i pravilno korištenje sredstava. To bi eliminiralo praksu gdje se odgovornost prebacuje „nekamo drugamo“ i često završava kod interne revizije, koja dolazi tek kada je šteta već počinjena. Druga linija obrane bi osigurala usklađenost, standarde, metodologiju i stručno vođenje procesa, čime bi se spriječile pogreške i unaprijedilo razumijevanje FUK-a unutar institucija. Treća linija — interna revizija — imala bi mnogo jasniju poziciju i fokus, jer bi se bavila strateškim nadzorom i procjenom efikasnosti, a ne popunjavanjem praznina koje je sustav trebao sam pokriti.
Ukupno gledano, tri linije obrane bi povećale integritet institucija, smanjile korupciju, poboljšale kvalitetu planiranja i trošenja javnog novca te osnažile povjerenje građana. Model omogućuje da se nadzor provodi stalno, a ne samo periodično, te da se problemi rješavaju preventivno, a ne reaktivno, što predstavlja ključni korak prema modernizaciji javnog upravljanja u BiH.
Transparentnost, odgovornost i kontrola nad javnim sredstvima
3. Koliko je važno da BiH uskladi svoje financijsko upravljanje s europskim standardima?
Usklađivanje financijskog upravljanja Bosne i Hercegovine s europskim standardima nije samo formalni korak prema integracijama — ono je presudno za učinkovitije institucije, jaču borbu protiv korupcije i održivo upravljanje javnim sredstvima. Europska unija zahtijeva primjenu sustava internih kontrola u javnom sektoru, transparentnost proračunskih procesa i strateško planiranje zasnovano na rezultatima. Usklađivanje s ovim standardima znači da institucije u BiH moraju dostići razinu organizacijske kulture i profesionalizma koji će omogućiti bolje upravljanje resursima i smanjiti rizik od zlouporaba.
Jedan od najvećih benefita usklađivanja je stvaranje predvidivog, stabilnog i odgovornog sustava uprave. To uključuje profesionalizaciju javne službe, jačanje mehanizama za kontrolu potrošnje i poboljšanje kvalitete usluga koje institucije pružaju građanima. EU standardi potiču model upravljanja zasnovan na ciljevima i mjerljivim rezultatima, što znači da institucije više ne bi trebale funkcionirati kao administrativni aparati, nego kao organizacije koje proizvode stvarne vrijednosti za društvo. Time se osigurava učinkovitije korištenje javnog novca, što je ključno u zemlji s ograničenim fiskalnim kapacitetima.
Također, usklađivanje s EU standardima jača međunarodnu reputaciju BiH, otvara pristup fondovima i olakšava ekonomske procese s europskim partnerima. EU želi partnera koji može jamčiti pravilno trošenje sredstava i transparentan nadzor, a FUK sustavi i tri linije obrane upravo to omogućuju. U konačnici, usklađivanje standarda nije obveza, nego prilika — prilika da BiH modernizira upravu, smanji korupciju, poboljša poslovno okruženje i poveća kvalitetu života građana. Ulaganje u ovu harmonizaciju znači dugoročno jačanje stabilnosti i povjerenja u institucije.
4. Koje prepreke otežavaju uvođenje učinkovitijih financijskih kontrola u BiH i kako ih možemo prevladati?
Uvođenje učinkovitih financijskih kontrola u BiH suočava se s nizom duboko ukorijenjenih izazova strukturalne, organizacijske i kulturološke prirode. Jedna od najvećih prepreka je nedostatak političke volje, jer učinkovite kontrole smanjuju prostor za netransparentne prakse, klijentelizam i nepotizam, te razne zlouporabe, što često ne odgovara interesima određenih struktura moći jer žele javna sredstva podrediti svojim parcijalnim, često stranačkim i osobnim interesima.
Politički otpor ogleda se i u neujednačenom zakonodavnom okviru, ponajprije među entitetima, a zatim i županijama/kantonima, prevelikoj opterećenosti raznim nezakonitim parafiskalnim nametima, nepoštivanju zakona od strane kako velikih javnih poduzeća, tako i nižih i manjih, fragmentiranosti sustava i čestom donošenju reformskih dokumenata koji se ne primjenjuju u praksi. Meni nije jasno kako pojedini parlamenti ne potvrđuju Zakon o sukobu interesa. Zašto stope poreza i zakonska regulativa nisu jednake za sve, već se određene kategorije onih materijalno bogatijih oslobađaju poreznih obveza na uštrb običnih ljudi, građana i umirovljenika (penzionera) koji često radi toga ispaštaju i žive ispod razine ljudskog dostojanstva i dostignutog stupnja razvoja.
Druga velika prepreka je nedovoljno razumijevanje FUK sustava i upravljanja rizicima unutar institucija. Političari i voditelji institucija često FUK doživljavaju kao birokratsku obvezu koju je netko nametnuo, a ne kao alat koji pomaže njihovu radu, što usporava, a često i zaustavlja implementaciju. Tako često možemo vidjeti uspostavu pro forma FUK-a koji nema kompetentne koordinatore i tim za FUK. Osnovna funkcija tog tijela jest adekvatno i kompetentno procijeniti rizike koji uvijek postoje te napraviti njihovu procjenu i strategiju upravljanja rizicima.
Organizacijske prepreke uključuju nedostatak obučenog kadra, nejasne raspodjele odgovornosti, nedovoljno razvijene procedure i odsutnost sustavnog upravljanja rizicima. U mnogim institucijama rukovoditelji ne preuzimaju aktivnu ulogu u FUK-u, već odgovornost nepravilno prebacuju na interne revizore ili administrativne službenike. Tehničke prepreke uključuju manjak digitalizacije, nedovoljno informatičkih alata, zastarjele procese i nedostatak podataka za donošenje odluka.
Prevladavanje ovih prepreka zahtijeva reformu na tri razine. Prvo, potrebno je osigurati političku potporu kroz jasne strategije, zakonske obveze i mehanizme odgovornosti. Drugo, potrebno je profesionalizirati javnu upravu kroz obuke, certificiranja i razvoj kompetencija zaposlenika. Treće, nužno je ojačati institucionalne kapacitete, digitalizirati procese i uvesti jasne procedure upravljanja rizicima. Tek kombinacija ova tri pristupa može stvoriti sustav u kojem financijske kontrole nisu samo formalnost, nego temelj odgovornog i transparentnog rada institucija.
Učinkovite kontrole smanjuju prostor za netransparentne prakse, klijentelizam i nepotizam
5. Kako bi poboljšanje sustava praćenja rizika moglo pomoći u smanjenju nesrazmjera između zakona i stvarne prakse u BiH?
Sustav praćenja rizika ključni je alat za identifikaciju problema koji uzrokuju razliku između zakonskih propisa i njihove stvarne primjene. U BiH je taj nesrazmjer posebno izražen: zakoni su često dobro napisani, usklađeni s međunarodnim standardima, ali njihova implementacija ostaje nedosljedna, spora ili selektivna. Primjerice, kao revizori koji često rade reviziju javnih poduzeća i institucija, vidimo da se zakoni ne poštuju, posebno kada se radi o izboru nadzornih tijela, i to od vrha do nižih institucija. Tako, na primjer, dobro zakonsko rješenje, koje i drugi prepisuju, da jedan član Odbora za reviziju treba biti ovlašteni revizor, pojedini ili ne poštuju ili imenuju osobe koje su nekakvi tzv. revizori bez licence (dozvole za rad), ali su pouzdani stranački pripadnici.
Najbolji je primjer nedavno izvješće ureda za reviziju Republike Srpske, gdje su sve revidirane institucije i javna poduzeća dobile pozitivno izvješće revizora, izuzev jedne knjižnice koja nije vratila dvije knjige za lektiru.
Dakle, mislim da je stručnost i kompetentnost upravljanja javnim institucijama i javnim sredstvima od presudne važnosti. Kod nas se i državni revizori i njihovi zamjenici imenuju politički i ne moraju imati ni licencu ovlaštenog revizora, a kamoli iskustvo revizije velikog broja obveznika. Primjerice, Crna Gora je nedavno donijela novi, jako dobar zakon o računovodstvu i reviziji. Kod njih morate i možete polagati za državnog revizora, a što je prema standardima INTOSAI-ja moguće samo ako imate odgovarajuću stručnu spremu, pet godina revizorskog iskustva i položite težak i zahtjevan ispit.
Poboljšanjem sustava praćenja rizika, institucije bi mogle unaprijed otkrivati prepreke koje otežavaju primjenu propisa — bilo da se radi o kadrovskim nedostacima, tehničkim ograničenjima, nejasnim procedurama, zlouporabama ovlaštenja ili nedostatku koordinacije između institucija. Umjesto da se problemi otkrivaju tek kada izazovu veliku štetu, sustav upravljanja rizicima omogućuje proaktivno djelovanje.
Upravljanje rizicima bi pomoglo institucijama da bolje razumiju gdje se točno u procesu javnih politika javlja „pukotina“ koja dovodi do neprovođenja zakona. Na primjer, ako postoji rizik da određena institucija nema dovoljno resursa za primjenu zakona, upravljanje rizicima omogućuje da se taj problem prepozna, kvantificira i riješi prije nego što dovede do nepravilnosti. Također, identifikacija rizika povezanih s korupcijom može pomoći u jačanju integriteta i mehanizama nadzora. Sustav praćenja rizika stvara kulturu odgovornosti jer jasno pokazuje tko je zadužen za mjere smanjenja rizika i u kojem ih roku mora provesti.
U konačnici, bolje upravljanje rizicima dovodi do toga da se zakoni ne provode samo „na papiru“, nego i u praksi. Time se smanjuje prostor za arbitrarne odluke, jača transparentnost i stvara osjećaj povjerenja građana u institucije. Kada institucije upravljaju rizicima, one upravljaju i kvalitetom svoje prakse, čineći javni sektor u BiH učinkovitijim, otpornijim i usklađenijim s europskim standardima.
Strašno je da se i danas državni revizori i njihovi zamjenici imenuju politički i ne moraju imati ni licencu ovlaštenog revizora, a kamo li iskustva revizije velikog broja obveznika
6. Koje konkretne promjene u procesu proračuna bi poboljšale učinkovitost i odgovornost prema građanima?
Proces proračuna u BiH često pati od formalnosti, nedostatka strateškog pristupa i ograničenog sudjelovanja javnosti. Da bi se poboljšala učinkovitost i odgovornost prema građanima, potrebno je provesti niz konkretnih reformi. Prva ključna promjena jest prelazak s „linearnog proračuna“ na proračun zasnovan na rezultatima i učinku. Umjesto da institucije automatski dobivaju sredstva na osnovu prošlogodišnjih iznosa, proračun bi trebao biti direktno povezan s jasno definiranim ciljevima, pokazateljima i rezultatima. Ovo bi natjeralo institucije da planiraju dugoročno i da opravdaju svaki novčić javnog novca. Takav pristup smanjuje rasipanje sredstava i potiče učinkovitost.
Druga važna promjena jest jačanje transparentnosti proračunskog procesa. To uključuje objavu razumljivih, pristupačnih i vizualno jasnih informacija o proračunu, kako bi građani znali na što se novac troši i imali mogućnost dati svoje mišljenje. Participativno proračunavanje — gdje građani i lokalne zajednice direktno sudjeluju u donošenju odluka — može značajno povećati povjerenje i odgovornost institucija.
Treća reforma odnosi se na bolje planiranje politika i međuinstitucionalnu koordinaciju. Proračuni često nisu usklađeni s razvojnim strategijama i stvarnim potrebama društva. Uvođenje obveznog programskog okvira i jačanje koordinacije između ministarstava osigurali bi koherentnost javnih politika. Također je važna digitalizacija procesa, uvođenje modernih softverskih rješenja i analiza podataka.
Konačno, ključna je i uloga internih kontrola i upravljanja rizicima u fazi proračuna. Kada institucije prepoznaju rizike povezane s trošenjem sredstava, lakše donose kvalitetne odluke. Sve ove promjene vodile bi ka sustavu koji je odgovorniji, racionalniji i više fokusiran na građane.
7. Kako bi bolje obrazovanje zaposlenika u javnim institucijama moglo unaprijediti financijsko upravljanje?
Kvalitetno financijsko upravljanje u javnom sektoru ne može postojati bez stručnih i kompetentnih zaposlenika. U BiH je jedan od glavnih razloga slabe implementacije FUK-a i upravljanja rizicima nedostatak znanja i razumijevanja ovih koncepata. Bolje obrazovanje zaposlenika značajno bi unaprijedilo cijeli sustav, jer ljudi koji razumiju svoje uloge, procedure i ciljeve mogu učinkovitije obavljati posao. Obuka zaposlenika ne bi trebala biti jednokratna, nego kontinuirani proces profesionalnog razvoja. Ovaj pristup jača institucionalnu memoriju i omogućuje da se reforme stvarno primijene u praksi.
Prvi efekt boljeg obrazovanja jest povećanje sposobnosti zaposlenika da prepoznaju rizike, primjenjuju kontrole i pravilno izvještavaju. Trenutačno, mnoge institucije dobivaju strategije, priručnike i smjernice, ali nedostatak praktične edukacije dovodi do toga da se ti dokumenti ne primjenjuju. Drugi ključni efekt jest jačanje etičke kulture i svijesti o integritetu. Edukacija o standardima, odgovornosti i transparentnosti smanjuje vjerojatnost zlouporaba i jača povjerenje javnosti.
Treći benefit jest profesionalizacija javne uprave. Kada zaposlenici razumiju moderne principe upravljanja, oni postaju aktivni sudionici u reformama, a ne pasivni izvršitelji. Moderne obuke uključuju digitalne vještine, analitiku, planiranje, evaluaciju i komunikaciju. Time se javni sektor približava europskim praksama.
Bolja edukacija također smanjuje otpor prema promjenama. Ljudi se najviše opiru onome što ne razumiju. Ako jasno shvate da im FUK i upravljanje rizicima olakšavaju rad, a ne otežavaju, implementacija postaje prirodan proces. U konačnici, profesionalni i dobro obučeni zaposlenici stvaraju institucije koje su stabilne, odgovorne i sposobne isporučiti kvalitetne usluge građanima.
Javnost bi morala imati jasan uvid u to kako se troši javni novac.
8. Što bi se konkretno promijenilo u praksi ako bi se vaši prijedlozi proveli?
Kada bi se ključni prijedlozi za unapređenje financijskog upravljanja i kontrola u BiH zaista implementirali, institucije bi doživjele duboku transformaciju u načinu rada. Prije svega, došlo bi do jasnijeg definiranja odgovornosti. Rukovoditelji bi morali aktivno upravljati rizicima, donositi informirane odluke i pratiti rezultate, umjesto da odgovornost prebacuju na interne revizore ili druge službenike. Time bi se stvorio sustav gdje se odgovornost gradi odozdo prema gore, čime se povećava učinkovitost i smanjuje prostor za pogreške i zlouporabe.
Druga velika promjena bila bi veća transparentnost poslovanja. Kada se unaprijedi praćenje rizika, kontrolne aktivnosti i izvještavanje, javnost bi imala jasan uvid u to kako se troši javni novac. Poboljšanje transparentnosti smanjuje prostor za korupciju i gradi povjerenje građana.
Treća stvar, po meni najvažnija, pružili bi jasnu sliku studentima i mladim ljudima da treba učiti, raditi, da će trud biti nagrađen, te da će i oni radom, znanjem i zalaganjem dobiti priliku. Kao što kažu: „Bolji život svima, a ne samo njima“…
9. Zašto je važna uloga koordinatora financijskog upravljanja i nadzora i kako bi njihova odgovornost mogla poboljšati svakodnevno poslovanje?
Koordinator financijskog upravljanja i nadzora ključna je osoba koja osigurava da se procesi u instituciji odvijaju prema pravilima, transparentno i uz kontrolu rizika. Njegova uloga je važna jer:
- Povezuje sve odjele u jedinstven sustav kontrole – osigurava da svi slijede iste procedure i standarde.
- Prati rizične točke u poslovanju – rano otkrivanje nepravilnosti sprječava financijsku štetu.
- Poboljšava protok informacija i donošenje odluka – rukovodstvo dobiva točnije i pravodobne podatke.
- Jača odgovornost i odgovorno upravljanje – smanjuje se prostor za pogreške i zlouporabe.
Time se svakodnevno poslovanje poboljšava jer procesi postaju uredniji, brži i predvidljiviji. Manje je improvizacije, a više kontrole, što povećava učinkovitost i sigurnost poslovanja.
10. Koje su najveće prednosti primjene sustava upravljanja rizicima u javnom sektoru?
Sustav upravljanja rizicima donosi mnoge koristi, a ključne su:
- Prevencija problema umjesto njihova „gašenja“ – institucije prepoznaju rizike prije nego što postanu stvarni problemi.
- Bolje planiranje i raspodjela resursa – izbjegava se rasipanje vremena i novca.
- Veća transparentnost i povjerenje javnosti – građani lakše vide da se javnim novcem upravlja odgovorno.
- Povećana učinkovitost rada – jasniji procesi i manje neizvjesnosti u svakodnevnom poslovanju.
- Poboljšana usklađenost s propisima – rizici vezani uz nepoštivanje zakona i procedura svode se na minimum.
U konačnici, upravljanje rizicima doprinosi stabilnijim i predvidljivijim javnim institucijama.
11. Kako bi bolji financijski nadzor u javnim institucijama mogao utjecati na život običnih građana?
Prema podacima institucija koje se bave istraživanjima korupcije, BiH je uvijek na zadnjem mjestu, a gube se godinama milijarde na javnim nabavama najviše, namještanju izvođača i povećanju već ugovorenih cijena nekoliko puta, raznim aneksima već dogovorenog i slično, o čemu pišu poput Transparency International, ACFE – Association of Certified Fraud Examiners, CFE – Certified Fraud Examiner, AICPA – American Institute of Certified Public Accountants, te ACTD – American Certified Training and Development.
Bolji financijski nadzor ima izravne i neizravne pozitivne učinke na građane:
- Manje rasipanja javnog novca – sredstva se koriste namjenski, što znači više ulaganja u javne usluge (zdravstvo, školstvo, infrastrukturu).
- Veća kvaliteta usluga – bolje planiranje i nadzor omogućuju stabilniju isporuku usluga.
- Veće povjerenje u institucije – smanjuju se korupcija i nepravilnosti, što jača osjećaj pravednosti.
- Niži troškovi za porezne obveznike – učinkovito upravljanje smanjuje rizik od financijskih gubitaka i dodatnih troškova.
- Brža i učinkovitija administracija – građani brže dobivaju informacije i usluge jer sustav bolje funkcionira.
Zaključno, kvalitetan financijski nadzor izravno utječe na kvalitetu života, jer se javni resursi koriste odgovorno, transparentno i na opću korist svih građana. Kada bi se ta ogromna sredstva koja se gube upotrijebila za plaće, mirovine i bolji standard građana, bolju infrastrukturu, sigurno bi svi živjeli puno bolje.
Scena.ba
